樓繼偉：根植中國(guó)土壤，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)
——在北京大學(xué)2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì)上的致辭

樓繼偉  

財(cái)政部原部長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 
2019年11月12日

各位來(lái)賓、女士們、先生們：

　　很高興參加“全球PPP50人論壇”第二屆年會(huì)。我今天分享的主題是《扎根中國(guó)土壤，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)》。

　　PPP概念是一個(gè)舶來(lái)品，強(qiáng)調(diào)政府和私人資本在公共和準(zhǔn)公共領(lǐng)域的深度合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域開(kāi)展比較多。事實(shí)上，關(guān)于PPP的具體實(shí)踐，我國(guó)早在20世紀(jì)80、90年代中期就已經(jīng)逐步出現(xiàn)。伴隨改革開(kāi)放的不斷深化，PPP發(fā)展經(jīng)歷了從試點(diǎn)到普及；從引進(jìn)外資到利用內(nèi)資；從單一項(xiàng)目到片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等多維度的嬗變。梳理我國(guó)PPP模式篳路藍(lán)縷、砥礪前行的發(fā)展脈絡(luò)，可大致劃分為探索、興盛和調(diào)整三個(gè)階段。

　　一、回顧我國(guó)PPP發(fā)展歷程

　　在2014年以前，都可以歸于PPP的探索階段。在這一階段，PPP項(xiàng)目主要以引資建設(shè)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為主要特征，以滿足人民群眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求為主要目的，一般采取BOT和TOT等合作方式。

　　從2014到2016年，是PPP行業(yè)的興盛時(shí)期。在2013年底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議期間，我向大會(huì)作了有關(guān)PPP的專題報(bào)告，對(duì)PPP模式進(jìn)行了推介，強(qiáng)調(diào)PPP模式不是簡(jiǎn)單的政府融資手段，而是一種新的國(guó)家治理措施，是政府與市場(chǎng)高度融合的治理模式創(chuàng)新，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)政體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。之后，財(cái)政部會(huì)同各相關(guān)部門(mén)，按照黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，初步建立起了統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的PPP市場(chǎng)。全國(guó)各地隨即開(kāi)展了PPP模式的廣泛實(shí)踐，同時(shí)也推動(dòng)了PPP理論體系的形成、深化和發(fā)展。在取得可喜成效的同時(shí)，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問(wèn)題引起了社會(huì)各界的密切關(guān)注。

　　從2017至今，是PPP行業(yè)的調(diào)整階段。針對(duì)PPP發(fā)展出現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范整頓措施，力度前所未有。在PPP監(jiān)管高頻化、去杠桿常態(tài)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化的背景下，PPP項(xiàng)目退庫(kù)力度加大，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到集中釋放。與此同時(shí)，PPP市場(chǎng)規(guī)模驟降，引發(fā)了社會(huì)各界的不同猜測(cè)和焦慮。

　　要消除這些困惑與糾結(jié)，我認(rèn)為，需要重新審視推廣PPP的初心和現(xiàn)實(shí)做法，并對(duì)PPP的未來(lái)發(fā)展做一些深層次的構(gòu)想和謀劃。

　　二、繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)PPP高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)思考

　　當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益突出。穩(wěn)步推動(dòng)PPP行業(yè)發(fā)展是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績(jī)效財(cái)政導(dǎo)向，為PPP模式提供更加廣闊的發(fā)展空間和運(yùn)用場(chǎng)景，進(jìn)一步加大高質(zhì)量公共服務(wù)的供給力度。具體來(lái)講，應(yīng)扎根中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤，以更加廣闊的視野，更加務(wù)實(shí)的舉措，努力推進(jìn)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　?。ㄒ唬┘涌焱苿?dòng)PPP立法及相關(guān)規(guī)則改革

　　PPP立法的根本目標(biāo)就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過(guò)法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府和社會(huì)資本的行為、風(fēng)險(xiǎn)及收益更可預(yù)期。針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政承擔(dān)能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、項(xiàng)目信息披露等方面制訂相應(yīng)的規(guī)范性指引，確保工作有章可循、規(guī)范透明。針對(duì)PPP模式在我國(guó)具體實(shí)踐所形成的新做法、新業(yè)態(tài)，應(yīng)及時(shí)修訂完善相關(guān)的政策規(guī)定，盡量避免不合時(shí)宜的政策無(wú)意識(shí)地抑制了實(shí)踐創(chuàng)新的積極性。

　?。ǘ┓e極把握新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的歷史性機(jī)遇

　　我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，若按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為43%，還具有巨大的成長(zhǎng)空間，但靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國(guó)一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，積極實(shí)踐，探索出了開(kāi)發(fā)性PPP這一新型的政府和社會(huì)資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵(lì)相容的問(wèn)題。與基于單個(gè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開(kāi)發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的新型政社合作模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運(yùn)營(yíng)等綜合服務(wù)，投資回報(bào)在地方新增財(cái)政收入的一定比例限額內(nèi)與實(shí)際績(jī)效掛鉤。

　?。ㄈ┤鐣?huì)都要加強(qiáng)法治意識(shí)，特別是政府要帶頭遵守契約

　　PPP模式，是將第一個(gè)P（公共部分），第二個(gè)P（廣義的私人部分，也可稱作社會(huì)主體）雙方的權(quán)利和責(zé)任，通過(guò)第三個(gè)P（合作協(xié)議），用契約確定下來(lái)。這個(gè)P是最為重要的，要考慮到前兩個(gè)P各自可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而把控制風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任確定下來(lái)；要確定雙方的監(jiān)督責(zé)任，公共部門(mén)要監(jiān)督社會(huì)主體的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，社會(huì)主體對(duì)公共部門(mén)應(yīng)盡的責(zé)任不到位要有監(jiān)督甚至訴訟渠道；要激勵(lì)社會(huì)資本穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)并推動(dòng)其技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，以提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，當(dāng)然這兩者結(jié)合好并不容易；要考慮到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能發(fā)生的場(chǎng)景變化，從而要包括常規(guī)條款和替代條款。

　　PPP條款確定之后，雙方都要嚴(yán)格遵守，特別是政府要帶頭履約。如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)事件，雙方要共同處理，按協(xié)議明確主要責(zé)任方要做積極處理，另一方加以配合。雙方共同向社會(huì)及時(shí)披露，以引導(dǎo)輿論。特別是當(dāng)前全社會(huì)法治意識(shí)不足，新媒體借題發(fā)揮，將問(wèn)題任意放大，積極快速引導(dǎo)，有利于解決問(wèn)題，更有利于培育全社會(huì)法治意識(shí)。

　?。ㄋ模┮m應(yīng)中國(guó)國(guó)情，擴(kuò)充思路，運(yùn)用不同的PPP模式

　　PPP并非只有一種模式，各種模式也難說(shuō)哪種最好，重要的是適合于國(guó)情和各自的實(shí)際。前面已經(jīng)列舉了片區(qū)整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的模式，在一些地方可能適用。在另一些地方，TOT模式并不見(jiàn)得不好。在綠地和棕地開(kāi)發(fā)階段，征地拆遷難，環(huán)境治理難，甚至成為熟地之后，在建設(shè)過(guò)程中政府多部門(mén)監(jiān)管不一致，都是社會(huì)資本很難解決的。政府建成項(xiàng)目，以TOT模式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，可以較快回收資金，也節(jié)省了經(jīng)營(yíng)成本。當(dāng)然在政府建設(shè)階段，要考慮好轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)的需要，雙方協(xié)議的要點(diǎn)仍要符合PPP的原則。

　　還比如，公共或準(zhǔn)公共項(xiàng)目收益率不足以吸引社會(huì)資金進(jìn)入，可以綁定相關(guān)商業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，以提高收益率。例如，香港地鐵和日本國(guó)鐵私有化之后，都將部分上蓋資產(chǎn)由地鐵運(yùn)營(yíng)公司管理。政府和運(yùn)營(yíng)公司按約定的合同對(duì)票價(jià)調(diào)整做出管制。還有的境外城市，將街心花園連同商業(yè)設(shè)施共同委托私人機(jī)構(gòu)管理，而且不給以補(bǔ)貼。這些在大概念上都屬于PPP。這種類型在中國(guó)很可能變成公共設(shè)施捆綁房地產(chǎn)項(xiàng)目。寬?cǎi)R路、大公園的規(guī)劃建設(shè)思路，西方街區(qū)式街心花園的PPP方式可能不適用。但這是一種思路，結(jié)合實(shí)際，可以挖掘類似的案例，從而通過(guò)PPP方式，節(jié)約公共資金，動(dòng)員社會(huì)力量參與，提高服務(wù)質(zhì)量和治理能力。

　　在創(chuàng)新PPP模式時(shí)，政府部門(mén)一定要破除變相發(fā)債的思維，也要打破既得利益，將明確可持續(xù)的項(xiàng)目放給市場(chǎng)。企業(yè)也要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有的企業(yè)以BT+F的方式進(jìn)入政府項(xiàng)目，帶資建設(shè)，移交時(shí)遇阻。目前中央正在針對(duì)地方政府采取糾正措施。有的企業(yè)在非洲發(fā)展，對(duì)投資對(duì)象國(guó)的過(guò)度要求可行性研究不足，采用BT+F方式，項(xiàng)目建成驗(yàn)收合格，資金還付成問(wèn)題。在中非合作論壇第二次峰會(huì)上，習(xí)近平主席在八大行動(dòng)計(jì)劃中提出“支持中國(guó)企業(yè)以投建營(yíng)一體化等模式參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，就是針對(duì)上市情況提出的整改措施，實(shí)際上與PPP是相通的。

　　（五）著力拉通PPP產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈條

　　一方面，要鼓勵(lì)發(fā)展相關(guān)的金融服務(wù)?，F(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維范式，基于政府信用或?qū)嵨飺?dān)保進(jìn)行融資放貸，導(dǎo)致一些本來(lái)現(xiàn)金流順暢的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生額外成本甚至財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國(guó)金融服務(wù)表現(xiàn)出覆蓋面不足、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)效率較低等問(wèn)題，需要著力推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)與PPP發(fā)展相適用的金融服務(wù)能力建設(shè)。另一方面，應(yīng)積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。為解決PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)和融資周期相對(duì)較短之間矛盾，應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化所需條件，建立完善的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和信用評(píng)級(jí)機(jī)制，分類推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化，并大力發(fā)展規(guī)范的PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)平臺(tái)，為提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性創(chuàng)造條件并提供更加公平合理的定價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目未來(lái)收益的良好預(yù)期。

　　產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如果缺乏理論支撐和政策指引，往往難以行穩(wěn)致遠(yuǎn)，政府和社會(huì)資本合作同樣如此。由于我們之前的理論準(zhǔn)備不夠充分、政策體系不夠完備、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，導(dǎo)致PPP事業(yè)在中國(guó)的發(fā)展出現(xiàn)了一定波折。但從歷史的邏輯來(lái)看，這未必是一件壞事。今天我們相聚北大，各抒己見(jiàn)，有利于更好地統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，凝聚起推動(dòng)中國(guó)PPP事業(yè)蓬勃發(fā)展的強(qiáng)大合力。

　　最后，祝愿本次年會(huì)取得圓滿成功！